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美国社会安全福利制度
作者:home99
发表时间:2012-03-12
更新时间:2012-03-12
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异国他乡

今年的冬天从圣诞前后两个宝就在盼下雪,直到President Day前夜下了场小雪,第二天早上匆匆上学的上学,上班的上班,下午回来雪已经踪迹全无了,两个宝颇为失望;如今路边树上红色、粉色的花儿绽放(应该是Dogwood),冬天没有过去,而春天似乎早早地已经来了!

又是Spring Forward,Daylight Saving Time已经开始了,大家别忘了调好时间,调整好作息啊,呵呵。下面将美国社会安全福利制度方面的一些资料贴这里与大家分享啊!

●美国社会安全福利制度
●美国的社会福利和保障制度
●美国的社会安全福利金与纳税的观念研究
●谈美国的社会福利政策
●美国的福利制度
●美国社会福利制度
●美国社会福利制度及问题
●全面解析美国社会福利制度
●美国儿童福利制度简析

――――――――――――――――――――――――――――――――――――
美国社会安全福利制度

美国社会安全福利制度创立于1935年。由美国联邦政府卫生教育福利部主持。70年来,这一制度已为美国人广泛接受,并成为人们生活中的一个重要组成部分。

该制度自创立以来,历经多次改革,内容得到不断补充和更新。这制度草创之初,仅限于保障部分工商界蓝领工人及其家属的利益,1939年增加规定,劳动者如死亡,其遗属可以领取社会安全金;劳动者退休后,依靠其抚养的家属也可以领取社会安全金。

1950年,社会安全保障的范围扩大到部分小店主、大部分省市公务职员、农场雇员、武装部队人员和教会人士。1957年7月。首次发放了“残废保险利益金”。劳动者因完全残废而无法挣取收入时,可获得保障。1965年这一制度再度扩大,创立了“联邦社会保险”,对于65岁以上的老人给予医院保险和医疗保险。1973年又补充规定,对65岁以下连续领取残废金支票两年以上的人,也给予同65岁以上者同样待遇。1972年美国又立法规定,社会安全福利金随着生活费用的提高而自动增加。

目前每个月从政府福利单位领取福利金的人约有3400余万人。它的保障范围较广,包括医疗服务、残废保险、退休及残疾人子女教育补助金、社会安全福利金、失业救济金以及对低收人家庭子女的津贴、对失业者的工作训练补助以及学童营养等。

为此,美国联邦政府全国总预算中的福利预算数目颇为可观。例如1981年,美国的福利预算为164.83亿美元。里根总统上台后,大事削减联邦各部门预算,社会福利预算自然也在削减之列,因而相应有所减少。

一、社会安全卡

社会安全卡,又称工卡。是美国居民必不可少的证件。此卡由美国社会安全局发放,由申请者本人到社会安全局(全美共有1300余处,大多设在各州主要城市)填报一份详表,并出示护照、出生证明等证件,经核对无误,在一两个月内便可收到社会安全卡。美国人每人一生只领取一个社会安全卡,如果遗失可以申领办一份遗失卡的副本。

社会安全卡的作用很多,不仅证明身份,而且应征寻职、银行开户、贷款、申请入学、申请福利等等,都要出示社会全安卡或填写社会安全卡号码。但对一般入来说,其最主要的用途还是交税,申请福利的作用只有当失业、伤残或年老退休时才会显现出来。社会安全卡上记载着持有人的收入及纳税的全部记录。只有根据这个记录,才有资格在日后领取福利金。

美国的社会福利资金主要来自民间的两项税收,一项是联邦安全保险税,另一项是州伤残保险税。联邦安全保险税的税率是在个人所得薪水内扣缴总额的6.56%,个人所属的企业或机关也相应地报缴6.56%,也就是说,联邦政府将从每个人的薪金及其雇主方面按月收取相当于个人薪金l3.12%的税金,用于社会福利。

各州伤残保险税的税率,是扣缴个人薪金总额的0.6%。以月收入1000元计,每月应缴6元。如果州政府对伤残者的补助不够,联邦政府再另行拨款。

由此可见,美国的福利制度完全是“羊毛出在羊身上”,每个人在有能力工作时缴纳税款,一旦丧失能力,便可享受这种福利。社会安全卡的主要用途——先纳税,后领福利金。这就是福利制度的证明。

二、社会安全福利的内容

美国政府发放的福利金支票主要有两种,一是退休养老金支票,一是残废金支票。

1、联邦社会保险
联邦社会保险是为就职人士设立的,在职或曾经工作过的本人及其家属都可参加,主要包括退休金 (Retirement Benefits)、抚恤金(Survivor’s Benefits)、伤残金(Disability Benefits)和医疗福利(Medicare Benefits)等。

联邦社会保险是美国福利中最受人欢迎的一项。它分医院保险和医疗保险,主要目的是帮助65岁以上的老年人及65岁以下的伤残人应付治疗和健康护理的昂贵费用。医院保险是帮助病人支付住院费用和此后的护理费用;医疗保险则是用来帮助病人支付医院门诊费用和医生服务费用等。

美国的医疗保险费用,1/3以上是由联邦政府从普通税收中拨付,其余部分则由够年龄的人自己按月交纳保险金,只不过这种保险费要少一些。领取养老金的人每月保险费从养老金中扣除。

养老金

美国规定的退休年龄是65岁,但一般均可在62岁提前退休,并提前领取养老金支票,其家属也可得到适当补助。养老金的多少,主要根据领取者历年缴税的情况、过去工资收入和抚养人数多寡来决定。
年老退休后,如果又恢复工作或者65岁后延迟退休,他的养老金将有所增加。例如65岁后仍然工作,退休后养老金可增加3%。不过所增加的养老金只给本人。家属的福利金不会增加。

需要领取养老金的人,要在退休前三个月到当地的社会安全局申请。正式退休后的当月就会收到养老金支票。

伤残福利金

美国能够获得残废保障的对象包括65岁以下的残废者及其家人。如果22岁以前成为残废,其父母或祖父母也可领到残废金。如果退休后残废,可以申请不领养老金而改领伤残金,数额比前者多。

美国社会福利单位规定,凡不能从事工作而挣取收入的人、患病在12个月以上还不能工作的人都有资格领取伤残福利金。盲人、聋哑人、癌症患者、心血管病患者自然有资格领取伤残金,甚至营养不良、贫血、身体虚弱也可申请领伤残金,当然要经过医生的严格诊断。

发放伤残福利金同其他各种福利不同之处在于享受伤残福利的人必须参加过工作,从来没工作过的人没资格领取伤残金。根据伤残者年龄不同,要求的工作年限也不同。如24岁受伤残废,要有一年半的工作资历;31—42岁的人,要有五年的工作资历;51岁的人,要有七年半的工作资历;62岁以上的人,则至少要有十年工作资历。

2、失业补助金( Unemployment Compensation)
只要是遭辞退失业的,不管有无积蓄都可申请。一般补助期是6至9个月,按各州不同情况可能会有所延长。

3、公共援助金(public assistance)
专为低收入或无收入的失明者、老人、残障者及无收入的家庭而设。由州政府按各自生活条件发放,申请者将接受调查以证明有申领资格。

4、孕妇与儿童福利
为保护和增进孕妇及儿童的健康而设,并不分派现金,而是提供健康服务。

社会安全法案是全国性的,为保障所有人的权益而设立。除公共援助金外,大部分福利措施是不论贫富人人皆得的。值得一提的是,社安局规定,领取社会安全金的人员不一定要住在美国境内,以方便生活在海外的退休人士。

除了社会安全制度所创设的上述福利政策,美国还有很多涉及生活工作各个方面的社会福利,比较常见的有以下几类:

一、工作保险

1、失业保险金 (unemployment Insurance)
失业保险金是一种保险制度。每月从受保人工资中扣除部分来投保,受保人一旦失业即可获赔,获赔金额一般是原工资的一半。

2、工人赔偿金( Worker’s Compensation Program)
由雇主向州政府或保险公司投保,工人因工受伤即可申领。具体赔偿金额和时期由雇主所交的保费多少而定,同时也能报销一定的医疗费用。工人赔偿金非美籍人士亦可申请,且不会影响他日转换身份或入籍。

3、州立伤残保险金 (State Disability Insurance)
全美只有加州、纽约州、新泽西州、夏威夷和波多黎各设有此类保险金,专为因短期疾病暂不能工作的人员而设。换言之,受保人在得病期间必须是受雇的,复原后重新开始工作,保险金就停止赔付。

二、生活补助(Public Service for Low Income Persons)

1、粮食券( Food Stamp)
美国联邦农业部拨款给州政府发放粮食券,只可换取美国出产的农作物,不能换取金钱。凡是收入低微不足以糊口的美籍人士,都有资格向该机构申领粮食券。申领粮食券的人要亲自到办事处出示个人收人证和银行存折等。批准申请后,10日内就可收到一份可以兑换粮食券的卡片,上面注有申请人应得的金额,可以凭卡片到粮食券兑换处按月领取正式的粮食券。有些低收入家庭有老人、婴儿或孕妇,还可根据收入情况按月领取食物,包括奶粉、肉类、罐头及粮食等。

2、学校提供的廉价或免费膳食(School Lunch Program)
这是政府为保证学童的身体健康而设立的全国性营养膳食计划。非美籍人士也可受益。

3、家居能源补助计划(Home Energy Assistance Program)
专为低收入家庭减轻煤电费用而设,非美籍人士也能享受。能源补助除帮助支付煤电费外,还可代为修理暖炉、煤气管等相关暖气设备。

4、廉价公共房屋(Public Low Income Housing)
这项福利有公共房屋、津贴房屋、租金津贴和廉价屋四种形式,申请人必须年满62岁或收入低微,其中一些房屋补助要求同时满足这两个条件。

三、医疗补助

1、医药补助(Medicaid)
不同于医疗保险,医药补助是一个保健计划,专为收入低微的家庭设立,可以同时享受医疗保险,但只限于美国公民。

2、家中照顾计划(In Home Support Service)
由联邦、州和县政府联合负担,为65岁以上老人、失明者或残障人士提供家务和非医务性的照顾,使得受益人能在家安全地生活,无须住进养老院或公共医疗机构。

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美国的社会福利和保障制度

1.社会保障卡(Social Security Card)

每个人一生中所能领取的社会保障福利金的数额,是根据他的社会保障卡所记录的收入情况来计算的。所以您终生使用一个社会保障卡号码是非常重要的。而且,您在工作时所使用的名字务必要与您的社会保障卡上的名字相同。如果您更改了名字,您一定不要忘记更改社会保障卡上的名字。美国的这种服务是免费的。而且,您的孩子也将有他自己的社会保障卡。您在填写税单时,在直系亲属这一栏中,也需填上子女的社会保障卡号。

2.缴纳社会保障税(Social Security Tax)

如果您为别人工作,您的雇主将从您的工资中划拨出您所应缴的社会保障税(Social Security Tax)和医疗保险税(Medicare Tax),并代您缴到国税局(IRS),并向社会保障署报告您的收入。如果您自己雇佣自己,这些税费就由您自己提交税单时一同缴纳。国税局将向社会保障署通报您的收入情况。您所应缴的额度,等同于雇主和雇员的比例之和,但您会得到一些特别的减免。

3.挣取社会保障“分数”(Credit)

当您工作和缴税时,您会挣取社会保障“分数”,这些分数将决定您将来是否有资格领取社会保障福利金。按规定,您每年最多只能挣取4分。大多数人需要挣取40分(也就是需要工作十年),将来才能有资格领取养老金。年纪较轻的人当他们要领取伤残福利金(disability)或遗族福利金(survivors)时,分数可适当降低。

4.社会保障福利金(Social Security Benefits)的计算

您所能领取的社会保障福利金是您在工作年限里的平均工资的某个比例。每个人在退休或伤残时,社会保障福利金都不应是您的退休生活的唯一收入来源。同样,在您去世后,您的社会保障福利金也不应是您的家人的唯一收入来源。您还应该为自己的晚年安排其他计划,比如,养老金计划、存款和其他投资等。低收入的人员所得到的福利金比例比高收入人员所得到的略高。对于一名普通收入的人员来说,他所能得到的福利金是他的工作年限里的平均工资的40%。美国有专门的机构为国民提供免费的服务,免费评估他们将要得到的福利金数额。

5.社会保障福利金(Social Security Benefits)的计算

您所能领取的社会保障福利金是您在工作年限里的平均工资的某个比例。每个人在退休或伤残时,社会保障福利金都不应是您的退休生活的唯一收入来源。同样,在您去世后,您的社会保障福利金也不应是您的家人的唯一收入来源。您还应该为自己的晚年安排其他计划,比如,养老金计划、存款和其他投资等。低收入的人员所得到的福利金比例比高收入人员所得到的略高。对于一名普通收入的人员来说,他所能得到的福利金是他的工作年限里的平均工资的40%。美国有专门的机构为国民提供免费的服务,免费评估他们将要得到的福利金数额。

6.退休金(Retirement)

任何人如果挣得了足够的社会保障分数(Credits),并年满退休年龄后都可以领取退休金(62岁的人员也可以领取退休金,但数量有一定比例的减少)。1938年之前出生的人的退休年龄为65岁,1938年之后出生的人的退休年龄逐渐提高,1960年出生的人(含1960年以后出生)的退休年龄为67岁。凡是延迟退休的人员,也就是延迟领取退休金的人员,在70岁之前,每月都会挣到特别的分数。

7.伤残福利金(Disability)

任何挣足了社会保障分数(Credits),并患有一种严重的身体或精神方面的疾病并导致他们一年以上不能从事固定工作的人;或者患有某种不治之症的人,都可以领取伤残福利金。一般来讲,每月收入达到800元以上的工作,视为固定工作。

8.家庭福利金(Family Benefits)

如果您符合条件领取退休金或伤残福利金,您的家庭成员也可以领取到家庭福利金。家庭成员包括:
●62岁以上的配偶
●62岁以下,但需抚养一名16岁以下的子女
●18岁以下的未婚子女
●子女是19岁以下的在读学生
●子女是18岁或大于18岁,身有伤残

如果您已离婚,您的前妻或前夫也有资格领取此种福利金。(另有详细规定,限定前夫或前妻的领取资格)

9.遗族福利金(Survivors)

如果您挣足了社会保障分数(Credits),在您去世以后,您的家庭成员可以领取到遗族福利金。家庭成员包括:
●60岁或60岁以上的遗孀
●50岁或50岁以上的遗孀但身有伤残
●任何年龄的遗孀,需抚养一名16岁以下的子女
●18岁以下的未婚子女
●子女是19岁以下的在读学生
●子女是18岁或大于18岁,身有伤残
●以您为主要经济来源提供者的父母亲

遗孀和未成年子女还可以领取到一种特殊的一次性补助,为225美金。如果您已离婚,前妻或前夫也有资格领取到遗族福利金。(另有详细规定,限定前夫或前妻的领取资格)

10.联邦医疗保险

联邦医疗保险分两个部分:医院保险(也称PartA)和医药保险(也称PartB)。一般来说,凡是年满65周岁并有资格享受社会保障福利的人都可自动享受医疗保险。连续两年领取伤残福利金的人,也有资格领取医疗保险金。其他人则必须先提交申请,方可领取。医院保险(PartA)从社会保障税款中提取,负责支付住院费用、职业护士的护理费用和其他服务。医药保险(PartB)来源于保险费(每月自愿交纳,2003年为58.7美金)和其他税收。它用来支付医生的费用、门诊治疗费和其他医疗费用,包括医院保险中未付的一些费用,如物理理疗费、家庭护理费等。

11.社会保障补贴

社会保障补贴向那些低收入者和赤贫者每月提供生活补贴。65岁以上(含65岁)和伤残者才有资格领取。成人或儿童也可领取社会保障补贴中的伤残款。

正如它的名称所表达的意义,社会保障补贴是为了补贴您的收入,使您能达到您所在州的生活水平。

联邦政府支付一个基本数额,再由州政府负责另一部分的补贴,使您达到一定的生活标准。一般来讲,符合领取社会保障补贴的人,同时有资格领取医疗补助、食物券等补助。

社会保障补贴不是来源于社会保障基金,也不取决于您以前的工资收入。它是有国家的总的税收收入支付,以保障那些年老的和伤残人士保持最基本的生活水平。

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美国的社会安全福利金与纳税的观念研究

美国的社会安全福利金的制度,源于英国的福利制度,制度自在一九三六年成立后,经过六十年的改变和进展,发展到今天的福利制度。

"福利"一词在此必须澄清的是,英文是Welfare。这与一般人所说的救济完全是两回事。

这个福利制度原来的目的是为每个居民设立的,要他们按个别的经济能力,每月付出与收入成比例的税项,就是现今的社会安全税(简称社安税)。所以社会安全福利不是一般的救济或慈善,而是一种全国性的保险制度。

一个人如果一生平安度过,到了六十五岁退休时,就可以把自己三十年所付出的,按月收回,作为退休生活费。

假如不幸患上疾病,或受伤以致不能再工作的,在往后的日子最少有一份社安金来维持自己和一家的最基本的生活。这份伤残金对骤然失去工作能力的人,意义重大。

在很多国家,一家之主不幸丧生,全家大小就陷入困境,要是母亲没有工作能力,儿女嗷嗷待哺,眼前就立刻出现一幕卖肉养孤儿的惨剧。可是,美国有了社会安全抚恤金后,就可以令失去配偶和失去父母的人在伤心之余,也可继续生活下去,不致于在心灵创伤之同时,再受生活压迫的打击。

为什么美国人会这么信赖社会安全制度呢?

这首先是一种社会科学:高收入的人多出点力量去帮助低收入的人,而入息低微的也尽自己的力量付出虽然付出,比别人少,但原则是自助。在这概念下,有钱的觉得自己除了自愿外,也照顾别人;没钱的因为自己出了一分力,没有白受别人的恩惠,因而能维持人类最宝贵的一份自尊心。

在没有这个制度之前,有钱的人,例如很多富家妇女又出钱又出力,捐献慈善机构和支委会以施赈。可是成立了社会安全制度后,要捐的钱在纳税时就拿了出来,政府按个人和每个家庭的需要再行分配。以后,就不再需要顾虑邻家的人或三餐不继的亲友了。有钱的人在付出税款后,就觉得心安理得。对贫穷来说,若依靠私人慈善捐赠,在贫窘和自尊心两者之间选择,很多穷人宁愿挨穷也不愿伸手求援。社会安全制度使施与受两方都受益。

自从制度成立以后,一般的社会服务机构只专注辅导、转介、推荐、职业训练与介绍等工作,绝少有现金派发了。因为服务机构不再派发现金,大家就不把它视为贫穷人的好去处。目前社区服务中心的服务对象包括老华侨、新移民、妇孺老弱、年青力壮的、知识分子或目不识丁的人。也就是说,不论经济环境、知识水准、年纪大小、来美多久,只要有需要的就可去咨询。

自有了社会安全福利制度以后,国民对纳税的态度也大大改变了。

我们既然知道所付的税项不是全部用作政府的运作经费,而是"取之于民,用之于民",心想,也许总有一天自己也会用得着社会安全,于是纳税时就乐意得多了。

社安金是一种保险金,也是一种互助的制度。除此之外,它也把贫富水平拉近,理想上贫穷的人至少不必去讨饭,饱暖不成问题,社会上所有人都可以安定地生活。

因为人人都按能力纳税,建成了福利制度,所以美国人不容易借钱给亲友,一般也不轻易向亲友借钱。要是不明白这道理,开口向私人贷款,准会碰一鼻子灰。因为个人有生活上的需要时,应向政府(即社会福利处)申请。

如果借钱的理由是应一时之急,美国的习惯是向银行借贷,那是有借有还,是一种"上等之人"的行为,一般人视"私人借贷"是意图"有借没还"的下等之人行为。

为什么美国人有这种思想呢?就是因为他们信任纳税的制度,觉得它是公平和值得信赖的。事实上,很多美国人都为这个制度而骄傲。

每当有报道某社会名流因瞒税或逃税而被控时,一般人的反应都是咬牙切齿地说要把这名流绳之于法,因为不纳税是不可宽恕的行为。由此可知,在美国,于情于理,在公在私,纳税是每个人应做之事。

――――――――――――――――――――――――――――――――――――
谈美国的社会福利政策

社会福利这个词通常让人们想到的是救济穷人,美国有约4000万人生活在贫困线以下,如果美国政府每年用在福利方面的资金全部给这些人的话,那么这4000万人将至少每年得到25000美元。这一笔钱足以让他们不再贫困(实际上只需要四分之一就已经超过贫困线的标准了)。也即是说美国政府的能力能够直接的消除贫困人口,那么这些人仍然贫困,可见他们并不是福利政策的最大受益者。

美国福利政策的大多数利益,包括几个主要项目,社会保障和医疗保障是流向了并不贫穷的人。在所有的福利支出当中,只有六分之一是基于受益人的财富状况而定的,这部分支出要考虑受益人的收入和财产。而剩余的部分,绝大多数是流向中产阶级。

以上所说的那六分之一的支出中,联邦补助是最为广泛的一项,它是由国会制定获得救济标准的,包括年龄,收入,退休,残疾,失业等等,任何人满足条件,都可以获得该项救济。大多数贫困救济项目都产生于30年代的罗斯福新政和60年代约翰逊总统的“伟大社会”计划,新政其间设立的项目有社会保障,失业补偿,儿童补贴,老人、残疾人补助。“伟大社会”计划其间设立的有食品券,医疗保障,医疗补助。美国有三分之一的人享有以上的某一种或者几种福利,之外社会保险可以自愿投保,与个人收入不挂钩。是否享受社会保障和医疗保障只由个人的年龄决定,与收入也不挂钩。失业补偿由就业状况决定。联邦雇员和军人的福利由以前的级别决定。以上这些不与收入挂钩的福利是美国政府福利支出的主要部分。而基于财富状况的福利是限制在低收入,低财产的人群的。由于各种项目相互交叠,很难统计到底有多少人在享受福利,据估计约一半的美国家庭里至少有一个人得到政府的补助。

美国政府的总支出当中60%是福利支出,福利支出的三个最大的项目是社会保障,医疗保障,退伍军人和退休联邦雇员工资,都是给退休人员的福利,占联邦补助的三分之一。而流向贫困人口的资金占三分之一还不到。

在这里不可能面面俱到地分析美国的社会福利制度,但是我们通过对美国福利计划的总体设定的探究,可以看到一些问题和得到一些启示。

要解决问题首先要知道问题是什么,关于贫困这个问题,美国政坛上就多次引发了长期的争论,不利于国家有效地行动。支持救济穷人的人认为,即使是在美国这样一个富裕的社会里,仍然有数以万计的人面临饥饿,无家可归,缺医少药,而且他们对贫困人口的估计一般偏高,主张立即采取有力措施帮助贫困的人们。而持反对意见的人则认为,现在美国的贫困线设定过高,所谓的“穷人”实际上比几十年前的中产阶级过得还要好,如果用世界上其他一些国家的标准来看,根本不是贫困。他们认为政府的救济计划打击工作的积极性,破坏了人们对自己生活的负责感,所以救济计划本身就引起了贫困。他们认为一个人只要合理利用社会资源,完全可以免于贫困。这一论点的主张者通常对贫困人口的估计比较低。

那么到底有多少贫困人口?根据美国人口普查局的统计,大概有3500554000万人生活在贫困线以下,贫困线的划定不是固定的一个数字,而是根据当年需要多少支出多少才能满足标准的、体面的生活而决定的,并且把通货膨胀考虑在内。1999年的贫困线划定为四口之家每年17000美元。90年代美国的贫困人口占总人口比例曾经降到有记录以来的最低点12.7%。

贫困在各种各样的家庭都有可能发生,但是统计结果表明,有些人群尤其容易遭受贫困。首先是家庭结构,单身母亲家庭贫困率在30—40%,而单身父亲家庭的贫困率只有5—10%,如果单身母亲带着18岁以下的孩子,那么贫困率高达50%以上。美国的贫困人口有三分之二是这些单身母亲和她们的孩子,传统的父母一子女的家庭结构受到很大挑战,遭到破坏的家庭结构是当今与美国贫困率相关程度最高的变量。

其次是民族,黑人的贫困率长期以来都比白人贫困率高一倍,南美裔美国人的贫困率也比白人高一些。当然这其中又混杂了家庭结构的问题,黑人家庭有47%是只依靠母亲的收入的,而白人的只有14%。

年龄也是一个要素,在美国,老年人贫困率比年轻人低,尽管我们经常把老人和穷人联系起来,但实际上65岁以上的老人的贫困率比全国平均水平低得多,他们的房屋贷款已经付清,医疗方面有医疗保障制度为他们支付大部分费用,所以尽管他们的收入没有工作时多,但是他们的支出也比从前大大减少,仍然使他们拥有更多的可支配收入。

资产状况,即个人净资产,房屋和汽车价值减未付清的贷款,公司资产减负债加银行存款,股票,债券,不动产。所有的贫困率的计算都只考虑收入不考虑资产,这使得一些富有的人因为没有工作而被政府划定为“穷人”。实际上老人平均比其他年龄阶段的人富有一倍,他们的平均财富是刚成年的人的十倍。

很多贫困是暂时的,与此相适应的是大多数福利补助也都是暂时的,一般不到3年,90年代的贫困率是13—15%,而80年代是25%。总人口中只有6%的人连续5年以上被划定为“贫困”。暂时性的贫困常常是由离婚,失业,疾病,伤残或其他不幸事件引起的,救济对于这些人来说作用类似于保险,帮助他们度过困难的时期,当然有人假设人们知道救济制度能缓冲离婚和失业带来的经济冲击,所以他们更加容易离婚或者辞职,不过目前这种假设没有得到确凿的证据支持。

但是对于长期依靠救济的人来说,救济成为了他们的生活方式,尤其是单身母亲,很难靠自己的力量摆脱贫困,再加上救济制度,就更打消了靠劳动来脱贫的动力。对于这种结果,救济制度本身就负有一定的责任,在某种程度上造成了社会资源的浪费和闲置。

在罗斯福新政时期,推行了一系列的政策以达到社会目标,1935年的社会保障法案建立了美国社会福利的框架,制订了国家处理贫困问题的基本策略。那一时期的大萧条使得美国的领导者们和人民相信贫困的成因比如疾病,失业都不是人力可以操纵的,必须要靠社会力量来保证不幸的事情不会带来更加糟糕的后果。新政的策划者们在全国范围内推行了一些新政策。

社会保险就是新政的策划者们设计来应付不可抗力的严重后果的。和私人保险的理论类似,也是风险的分担,并不是一项慈善事业。被认为是最终可以取代国家救济的方案。

社会保障和社会保险不同,是强制性的,从收入中扣缴,现在这个项目包括了美国90%的工人,包括自由职业者。90%之外的主要是联邦雇员,他们有自己的保障系统。工人工资强制扣缴某定额到联邦保险金计划FICA,这个定额比例在2000年是15.3%。

退休福利,退休工人每个月得到退休金和他们曾经向保险机构交的定额,1972年由于考虑到石油危机带来的通货膨胀,尼克松政府将其指数化,成为COLAS。美国政府为鼓励年迈工人让出工作岗位,规定65岁不退休者的收入在某一金额以上,每3美元要扣掉1美元,这一规定在2000年被国会取消。

OASDI还给受伤或者疾病失去劳动力的工人以及配偶及未成年子女提供帮助,如果没有未成年子女,那么这种帮助只在配偶达到退休年龄以后才能开始。也为残疾人提供生活所需,让他们免于1年以上的长期工作。

失业补偿,1935年社会保障法案的第二个引人瞩目之处就是从所有工人的税收中补偿失业者,州政府的失业补偿基金可以低扣部分联邦税款,所以每个周都建立了失业补偿制度,工人要得到失业补偿必须证明自己工作的能力和愿望,这一点各州基本相同,并且罢工工人可以得到同样的失业补偿。

美国1945—1960年的“婴儿潮”将在2010年使得退休人口激增,而且人们的寿命在延长,不大可能指望今后的工人能拿出收入中的更多来支持社会保障体制的远转,那么在2010年之后不久,如果按现行制度继续下去的话,社会保障体制就必将崩溃。就这一问题国会一直辩论不休,但是拿不出可行的方案,要减少社会福利,在政治上绝对是不行的。社会保障话题极其敏感,被工人们视为“神圣不可侵犯的”,没有哪个政治家敢于触碰这个问题。

老年人的政治集团是最强有力的,他们占选民的28%,而且投票率大大高于其他集团。实际上可以使他们占到选票的三分之一。他们的利益集团AARP有超过3000万成员,他们的院外活动家们时时奔走于华盛顿,反对任何有可能不利于他们的改革。

在另一方面,主要针对贫困人口的福利项目,辅助保障收入SSI,医疗补助Medicaid,食品券food stamps,贫困家庭暂时补助TANF一直受到其他福利项目受益者的挤压。贫困人口没有实力组织院外活动集团去为他们的利益游说,在社会保障基金面临困难的时代,别的利益集团要保护自己的利益就必然继续挤压这部分支出,结果必然是社会福利继续向中产阶级集中,而真正有助于解决贫困问题的项目能得到的资源将来越来越少。

美国的社会福利制度最初设计目的在于保障社会成员的经济安全,但是今天它又向着加剧两极分化的方向迈进了,最终这个问题将会如何解决,我们无法得知。

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美国的福利制度
来源: 新京报

美国福利制度和欧洲福利国家相比,简直说不出口。所以经常可以听到有人问:两个制度哪个更好?或者是干脆指责:美国的基本福利制度是没有良心的。
我认为问题的答案应是背景比较,国家们的各自状况是什么?论福利制度最好的是阿联酋这样的国家,真正“富得流油”,也就全民免税,欧洲高福利后面还跟着高税收,根本不能与之相比。美国社会面临的特点是不断有“大规模动态贫困灌水”:移民源源不断而来,来的大都不是富人。所以,在这里确实“授之以鱼不如授之以渔”的观念占上风,认为重要的是给机会而不是给钱,只需基本福利。可是,什么是基本福利,仍然争议多多。其中大家长期想要解决的福利之一,就是全民医疗保险。美国仍然有4700万人没有医疗保险,估计有2500万人虽有保险,却因为自付部分难以承担而不去看病。不少穷人、新移民看病后不付钱,费用必须摊在众人头上,也是医疗费用高涨的原因之一。

奥巴马和克林顿两位总统都年轻而雄心勃勃,都把完成全民医疗改革看做是可以青史留名的政绩。虽然所有人都认为现行制度需要改革,可具体方案有非常大的分歧。奥巴马提的是全部政府经营,遭到共和党的一致反对。医疗改革最终要通过立法完成,和克林顿时代不同,就国会支持度来说,奥巴马时代,在众院,民主党和共和党之比是256比178,参院是60比40,可谓绝对优势。

但事实上,并不是说,奥巴马的方案就可以轻易过关。因为大量民众和民主党中间议员,都对全部政府经营顾虑重重,而更倾向于公私合作的形式。最近一些赞同奥巴马方案的议员,到民众中解释全部公营方案,被愤怒的民众攻击,甚至发生肢体冲突。民主党认为是共和党中的极端分子的政治煽动,也有指为是利益集团挑唆。但也必须承认,首先这是个非常敏感的话题,有关切身利益,很容易情绪化。最近支持奥巴马方案的美国老人协会,就有6万会员退出。

医疗改革不是全民医疗这样一个简单道德目标,它由无数细节组成,实行之后确实有许多不确定因素。从大处来说,它本质上是一项福利改革,因此必定和国库有关,百姓会问,全部国营的话,这笔开支是增加税收,还是增加已经是天文数字的财政赤字?从现实前景来说,就更加困扰了,因为现在支持和反对公营方案的人,都在拿加拿大作为例子支持自己和攻击对方。

也就是说,加拿大的公营医疗制度,实际上有着显而易见的优点和缺点。加拿大不仅政府提供医疗保险,连医院、理疗等三级医疗机构都全部是国营的。医生都是公家人。据说服务周到,拿着一张医疗卡,什么都不愁了。可是加拿大做大的检查和手术,等候时间也越来越长,已经到了危及病人生命的地步。从资金来源看,加拿大的税收自然比美国也高出很多。要学还是要权衡利弊。所以,最终美国的医疗改革能否轻松过关,还是前程未卜。

从我看着克林顿的医疗制度改革到现在,都16年过去了。看这个漫漫过程,可以充分看出民主制度的特点。它往往没有极权制度高效,尤其是面对这类错综复杂的变革议题,它不可能少数人拍板、然后大肆宣传,马上就推行,但也避免了草草推出后才发现问题成堆的局面。

对一个大动作,它需要民众了解、讨论、质疑,再做出决定。而经常在参与国事、尤其在参与和自己切身相关议题的讨论中,民众也趋于成熟,不会因为它是个福利,就不吃白不吃,而是也会同样想到,天下没有白吃的午餐。更重要的是,在解决问题之前,尽管大家都在为穷人、甚至刚刚越境的非法移民的医疗买单,但是,基本人道是一个共识:在这里不论你有没有保险,只要到了医院,医生必须一视同仁,先顾治病救人,这是医院不敢触动的法律。

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美国社会福利制度

一件意外的事故可能使人失去赚钱谋生的能力,一场不期的重病可能花掉毕生积蓄。生活在美国,不论生、老、病、死、意外,失业样样都会威协到腰包,甚至使生活隐入困境,因此在美国除了有普及而健全的保险制度之外,政府执行的各种有关福利设施更是每一个人生活中重要的一环。

美国政府每年花费大笔预算为工人提供就业和训练服务,并补助暂时失业的人,各州和联邦政府合作援助贫困的家庭,特别是那些有学龄儿童的家庭,并且为老人和病者开设各种机构,为精神上及身体上有缺憾的儿童开设特别学校,目前的福利措施大多导源于一九三五年的社会安全法案(SOCIAL SECURITY ACT)及其以后的许多修正案,今天,这项法案已普遍适用于所有美国公民,正因为社会安全制度对美国公民的种种保护措施,社会安全号码(美国人每人都有一个)就成为最重要的身份证件之一。

美国现行的社会安全制度包括:
(A)年老(退休)保险( OLD AGE INSURANCE)
(B)医疗保险(MEDICAL INSURANCE)
(C)残疾保险( DISABILITY INSURANCE)
(D)遗族保险(SURVIVORS INSURANCE)
(E)失业救济(UNEMPLOYMENT COMPENSATION)
(F)公共救济与福利(PUBLIC ASSISTANCE AND WELFARE)等六个主要项目,这些救济经费的来源主要来自民众的捐税。社会安全税是由雇主和雇员各分担一 半,这些钱由政府征集后设立基金供各项福利措施支用。

(A)年老退休保险
当年满六十五岁,正式从服务的公司(必须是参加社会安全制度的公司)退休时可以获得全额的国民保险年金,如果六十二岁就想退休时,可以获得八成的年金,如果被保人死亡其遗族可以获得给付,当然给付金的数目视情况而定。

(B)医疗保险
接受社会安全制度之医疗保险者可以享受住院(或疗养院)治疗90天以内不收费的保险,但不包括医生的治疗费用,不过65岁以上的公民每月仅花少许的额外保费,即可获得该类保险。另外有一项医疗保险措施系由联邦与州政府(亚利桑那州除外)共同为无力支付医疗费用的公民承担其医疗费用。

(C)残疾保险
如果有一工人在一年或更长时间内无法工作时可以获得与年老退休者相同的年金,又如果该工人系因工作时受了伤害以致无法工作时,可以获得额外的员工伤残补助金,这项补助金的保险费用是由雇主负担,同时这项保险制度归州政府管理,不在联邦社会安全法案的范围内。

(D)遗族保险
当工人死亡时,其遗族可以获得按月津贴,给付金额视该工人之收入,子女的人数与年龄而定。

(E)失业救济
失业工人在找到新工作这前每周可以获得失业补助金,原则上不超过三十九个星期,这项补助措施是由州政府根据联邦政府的要求办理,补助金额因州而异,一般而言,每周不会超过一百元。

(F)公共救济
社会安全法案允许联邦政府支援各州政府去照顾需要接受救济者,尤其是那些有学龄儿童的贫困家庭,同时也对无力负担医疗费用的穷人提供医疗救济。社会安全制度实行至今,毁誉参半,反对者谴责接受救济者懒惰,不知进取,他们认为花了大笔钱却仍无法消除贫穷,那不如把这项制度废除掉,像现任的总统里根即是属于这种主张的人。事实上,美国确实有不少人的家庭靠救济金生活,这些人或家庭的生活水平依然赤贫,他们为了领取救济金,必须填写各类表格,联邦政府似乎也渐渐体会这种制度实在不合乎救急不不救穷的原则。因此,如何提供工作机会并训练这些人就业的能力,将是美国政府未来的工作方针。

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美国社会福利制度及问题

费尔德斯坦讲税收政策时,用很大一部分时间计算一个税率的增加对福利损失(dead weight loss) 的影响。当政府提高某一个税率10%,政府的税收并不会增加10%,因为人们会改变行为方式。如果政府对所有年收入25万美元以上的人征收100%的税,那么就不会有人愿意在一年内挣25万美元以上。“上有政策,下有对策。”人们都是根据游戏规则,决定自己的行为。

当设计政策方案、预计政策效果时,政府的智囊们应该把人们的行为变化也考虑进去。这种把人们因政策改变而改变行为的效果考虑进去,再预计政策效果的分析叫作“动态分析”或“动态预测”(dynamic analysis or dynamic estmates with behavioral response)。当用动态分析预测增加税率的效果时,考虑到福利损失,增加税收的成本是相当大的。这种动态分析的问题是模型经常过于复杂。人们更常用的方法是假设人们的行为没有因政策的改变而改变,即“静态分析”或“静态预测”(static analysis or static estimates),虽然人们知道这种方法非常不准确。

退休金与医疗

美国社会保障体系的全称是“社会保障与福利”(social security and welfare)。具体包括四个项目:老年、遗属和残疾保险(Old-Age, Survivors, and Disability Insurance, 或OASDI);医疗保险(Medicare);补充保障收入(Supplemental Security Income);和贫困家庭暂时援助(Temporary Assistance to Needy Families)。

人们平常所说的“美国退休金体系(Social Security)将要倒闭了”指的是OASDI中的老年或遗属这一部分的收入和开支,不包括残疾保险基金(Disability Insurance Trust Fund)。

美国社会退休金体系是费尔德斯坦多年来一直跟踪研究的一个领域。

美国在2007年社会退休金支出是5945亿美元,老年人社会医疗费用(Medicare, 65岁以上的人就可以享有这个待遇)是4316亿美元。这两项加起来的费用是当年GDP的7.5%,而且增长很快,相比之下,美国的国防费用是GDP的4%。

社会退休金和老年人社会医疗是美国政府根据国会制定的法律条文计算出来的刚性支出:所有人只要符合法律规定的条件就可以领到这些政府津贴。这是政府不可控制的花销(non-discretionary expenditure),所以也叫automatic programs 或 entitlement programs。

这些基金的来源是工资税(payroll taxes),这与个人所得税(income tax)是分开的。这些税不是从政府总税收中分出来的,而是“专款(转税)专用”(ear-marked tax)。每年工资税的数额庞大。2008财政年,工资税占GDP的6.3%;相比之下,美国联邦政府个人所得税是GDP的8.1%,企业所得税是GDP的2.1%。

工资税是从工作人群中收上来的税,用于发给老年人退休金。目前,收入仍然大于支出,2007年多出1793亿美元。每年多出的钱积累在“Social Security Trust Fund”(社会保障信托基金)。到2007年底,这个基金的总资产是20236亿美元。但实际上这个基金并不存在,它只是一个会计上的说法(accounting device),不是一个真正的买卖股票和债券的投资基金。这些钱与政府的其他税收一起形成政府的总预算(unified budget)。

退休金的四种形式

退休金有四种可能的设计形式:一是以投资为基础(investment based),真正地买卖股票和债券;二是采用现收现付制(pay as you go),即在年轻人身上收来钱,花在老年人身上;三是“固定受益”类型(defined benefit),即退休者可以领到固定的退休金;四是“固定供款”类型(defined contribution),即每期存入固定金额到退休金账户。

四种形式混合,就有了以投资为基础的固定受益类,以投资为基础的固定供款类,现收现付制的固定受益类,和现收现付制的固定供款类。

以前的退休金大多是“固定受益”类,管理投资的风险由企业承担,无论投资效果如何,职工的退休金是固定的。现在的退休金大多是“固定供款”类,职工每年每月向退休金的存入是固定的,而退休以后的收入是不确定的,风险由职工个人承担。

固定受益类的退休金的计算方法,是在一个公司最后一年工资的2%乘以在这个公司的工龄。如果一个人总换工作,就会处于不利的位置,因此,固定受益类的退休金不适合流动性越来越强的劳动力市场。

固定受益类与固定供款类还有一个主要区别:固定受益类的退休金中,个人的存入与退休后的收益之间的关系非常不透明,没有明确的关系。而固定供款类的退休金则有明确的存入和收益关系,因此更加鼓励人们储蓄。

固定受益的退休金机制使公司倾向于现在少付工资,多承诺以后的退休待遇。越是经济实力差的公司,就越是这样。如果公司破产了,它承诺的退休金怎么办呢?所以,美国还有一个国家主办的退休金保险公司(Pension Benefits Guarantee Corporation)。每个公司都要向这个保险公司上税,这个公司随即担保员工的退休金。

社会保障基金(Social Security Trust Fund)属于现收现付、固定受益类型的基金。每年的剩余没有用于投资,而是和政府的其他税收合并到一起了。即使如此,社会保障基金仍然能有年均3%的真实增长(real return)。这是什么原因呢?这是因为美国的人口长期平均年增长率是1%,真实工资的平均年增长率大约是2%,所以即使工资税的税率不变,社会保障基金也会平均每年增长3%。

OASDI的税率一直在升高,从1980年的8%到1990年以后的12.4%。再加上医疗保险(hospital insurance,这是Medicare的第一部分)的税率2.9%,工资税的总共税率是15.3%。

为什么有社保基金?

为什么罗斯福总统在1935年开始实行社会保障基金呢?上世纪30年代政府在经济生活中的作用还很小,只有在企业有负的外部效应(negative externality)或其他市场不完美的情况下,政府才会介入进来。

当时,没有每年真实回报率是3%的长期投资产品。1997年以后,人们可以通过买“保护通胀”的长期国债(即保护投资者除通胀以外的实际收益, Treasury inflation-protected securities, 或TIPS)来达到这个目的。但上世纪30年代没有这种投资渠道。

费尔德斯坦认为,罗斯福总统推出社会保障体系,更有说服力的解释,是大多数人是短视的,他们过一天算一天,不为长期着想,不想退休以后的收入从哪里来;而我们这个社会又是和蔼的有人情味的社会(a kind humane society),所以政府决定保障每个人都是老有所养的:每一个人只要到了65岁,无论收入高低,都会有一份养老金。费尔德斯坦认为这样做的结果是允许人们更加短视,甚至那些原本有责任心,为长期打算的人也会因为有社会保障基金而不精打细算为将来着想。

经济影响

社会保障基金(Social Security)是针对老年、遗属、和残疾人的保险(old age, survivor and disability insurance)。

2008年,社会保障基金对所有10.2万美元以下的工资收入征收12.4%的工资税:其中包括1.8%的残疾人保险。雇主和雇员平均分摊12.4%的税,各付6.2%。

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全面解析美国社会福利制度

新闻摘要:总体来看,美国的社会福利比较照顾老人和弱势群体。当然,也有的人批评社会福利太向穷人倾斜了,但美国社会福利带有全民性也是其一大特点。

虽然美国的社会福利在西方国家不是最好的,但其社会安全金体系却是全世界最大的。每一个工作的人,只要工作到一定年限,在退休后每个月都可以从联邦政府领取到养老金(美国人自己称之为社会安全金)。总体来看,美国的社会福利比较照顾老人和弱势群体。当然,也有的人批评社会福利太向穷人倾斜了,但美国社会福利带有全民性也是其一大特点。

美国的社会保障体系始于1935年,当年国会通过了社会安全法,正式为美国工作的人群建立了退休后的养老金体系,1956年经过修法,养老金也开始涵盖残障人士。美国的社会安全金体系主要是为工作过的人退休后提供养老金福利,另外一类福利则是为没有工作过的老人、残障人士提供退休养老金福利,这一项目称之为社会安全金辅助项目。

社会安全金是美国社会福利的一种,实际上美国的社会福利还包括其他几大方面。比较常见的有失业救济金,这一项目是为失业者提供短期的经济资助,通常为半年,每周失业者可领取的救济金约为450美元,4个星期的失业救济金为1800美元。联邦政府1997年为有孩子的贫困家庭建立了临时资助项目,这种资助是政府对穷人家庭最直接的现金补助。

美国社会福利一个重要的方面就是医疗保险,由于工作的人大多由雇主提供医疗保险,因此政府的医疗保险计划主要是为老人和穷人提供的。为老人提供的医疗保险计划涵盖65岁以上老人。联邦政府征收的薪资税项目之一是医疗保险税,雇主和雇员每年要分别向政府交纳雇员年收入1.45%的医疗保险税,等到雇员65岁时,就可以享受政府提供的医疗保险。

而对于穷人和没有收入的人,联邦和州政府协同设立医疗补助计划,由政府出钱资助这些人医疗和看护费用。儿童医疗保险是政府设立的为那些低收入家庭儿童提供医疗保险福利的项目,以保证低收入家庭儿童也能获得医疗保险。2010年通过的医保改革法则是对美国医疗保险体系的最大一项改革,政府出资为数千万没有医疗保险的人提供医疗保险,这是美国迈向全民医保走出的最关键一步。

为什么说美国的社会福利具有全民性呢?救济穷人是一方面,更关键的是美国社会福利两个最重头之处几乎是涵盖所有美国的工薪阶层。一是社安金,二是医疗保险。,一个人只要工作点数达到40点(通常为工作10年),退休后每个月就会领到政府发放的社会安全金支票。2010年,美国人领取的社安金金额平均为13968美元,略高于65岁以上一口之家年收入10289美元以下这个贫困线。同时工薪阶层到65岁时,不用操心可以享受政府提供的医疗保险。想想看,人到老了,第一有钱,第二看病不愁,这不就是生活的最基本的保障吗?

美国的社会福利分类较多,本文就专谈谈社会安全金,也就是俗话说的养老金。因为这个养老金很有特色,不仅养退休的人,而且退休人员的家属也受益。“山姆大叔”2011年发布的社会安全金报告指出,2010年,美国有5400万人领取社会安全金,交纳社会安全金税的美国人有1.57亿人。在领取社会安全金的人群中,4400万人属于领取养老金福利,1000万人是领取残障养老金福利。政府一年支付的退休人员和残障人士社安金金额达到6000多亿美元。政府的报告认为,由于社会安全金项目成为老年人晚年生活的主要经济来源之一,这使得四成65岁以上的老年人免于陷入贫困境地。

社安金不仅仅是退休人员一个人的社会福利,同时也会惠及到配偶和子女。如果退休人员过世,他的配偶没有收入也可领取过世配偶的社安金,但要符合以下的条件:一是配偶的年龄超过50岁、属于残障人士;二是配偶年龄超过60岁;三是不论配偶年龄多大,家中有16岁以下儿童或是残障人士需要抚养。只要符合上述三项条件之一,该配偶即可享受过世人员的社安金。即使配偶60岁后重新结婚,她仍符合资格享受过世前配偶的社安金福利。目前美国大约有500万丧偶者享受过世配偶的社安金福利,这对于年长者尤其是女性的生活是个不小的帮助。

如果退休人员过世,家中的孩子也可以享受过世人员的社安金。过世退休人员子女领取社安金的条件为:不超过18岁;18至19岁仍在高中读书者;18至22岁残障人士。如果退休人员要供养父母,而且供养花费的占到老人生活费用的一半以上,在这种情况下,退休人员如果过世,他的父母可以享受领取过世人员社安金的待遇。

还有一种情况比较特殊,如果退休人员属于离婚,他过世后前配能否领取他的社安金金呢?在这一点上,政府的规定还算有人情味,只要原配偶的婚姻维持了10年,年龄在60岁以上或是50岁以上但属于残障人士,这名前配偶就有资格领取过世前配偶的社安金。前配偶没有收入、但需抚养孩子,前配偶离婚后在60岁前未再婚,符合这两项条件之一,前配偶也可以领取过世退休人员的社安金

美国人因工作受伤或是其他原因受伤的人数比例较高,而不少人因此丧失工作能力。对于有工作经历的残障人士,政府也会每个月发放社安金。残障人士如果领取政府的社安金要有两个基本条件,一是要有一定时间的工作经历,二是工作时间符合社安金的发放标准。例如,30岁的残障人士需要有2年的工作经历,50岁的残障人士需要有7年的工作经历,60岁的残障人士需要有9年半的工作经历。

美国人是否必须不工作了才能领取社安金呢?否也。社安金的领取与年龄有关,与一个人是否继续工作无关,但会有纳税上的要求。如果一个人的年工作收入不超过14160美元,他所领取的社安金金额不会发生变化,政府会按正常的金额发放。在这种情况下,60多岁老人实际上是扩展了自己的收入来源,即可以打工增加收入,也可以照常领取政府发给的养老金。为什么不少美国人过了65岁以后还继续工作,而且多喜欢做半工,也许道理就在这里。

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美国儿童福利制度简析
姚建平 朱卫东

美国素有“儿童天堂”之称。在美国人的社会福利观念里,儿童不仅是值得同情的无辜弱势群体,更重要的是,美国人相信儿童是未来的希望,管好他们是管好社会的关键所在。就像美国总统富兰克林•罗斯福所指出的那样:“美国年轻一代的命运决定了美国的命运”。当今美国儿童福利制度非常完善,福利项目设置和福利支付形式多种多样,充分考虑到了儿童成长过程中的种种需求。但是,美国儿童福利制度的形成也是一个长期的演进过程。

一、制度演进

以1909年罗斯福总统召开白宫儿童会议为界,美国儿童福利制度可以分为两个阶段:前一阶段可称之为前制度化阶段,后一阶段可称之为制度化阶段。在前一阶段,儿童福利并未采取立法形式,缺乏稳定持续的制度安排,对儿童福利也没有上升到政府责任的层面上。儿童福利的主要实施主体是宗教慈善组织和其他民间组织。后一阶段,美国放弃了“不干涉”原则,政府开始承担起儿童救济和儿童福利的主要责任,并制定一系列保障儿童权利的法律和福利政策,逐渐确立了稳定的制度安排。

在殖民时代,由于生活条件非常恶劣,美国人非常重视互助,失去亲人的孤儿往往会得到邻里和社区居民的照顾。当时社会流动不大,人们彼此间非常熟悉,儿童托育、收养等问题通过邻里就能解决。此外,寡妇和孤儿通常都可以得到镇理事会和其他社团组织的现金补贴。在这种体制下,社会即使有孤儿,也不需要孤儿院。宗教组织在早期的儿童救助方面也扮演着非常重要的角色。最早到达美洲新英格兰海岸落户的清教徒是受过良好教育的朝圣者。托克维尔认为,“他们远渡重洋来到新大陆,决非为了改善境遇或发财;他们离开舒适的家园,是出于满足纯正的求知需要;他们甘愿尝尽流亡生活的种种苦难,去使一种理想获致胜利。”当时新教教义所倡导的拯救精神和劳动自赎精神对于儿童福利有重要影响。较之其他贫困者,孤儿显然不应该为其苦难负责,因此孤儿问题得到格外关注。19世纪30年代,仅纽约州,新教徒就在首府奥尔巴尼市、尤蒂卡、纽约、布鲁克林、托洛伊、布法罗、罗彻斯特和许多其他城市开办了孤儿收容所和相关协会。此外,犹太教、基督教等其他教派也在儿童救助方面发挥着重要作用。

工业革命以后,美国大城市里的孤儿或弃儿越来越多,给社会造成了严重影响。同时人们越来越意识到原有的儿童福利院存在很多问题。例如,大多数的儿童福利院规模过于庞大,有严格的作息时间,要求儿童接受相同的教育方法,使儿童的个性受到压制。更为严重的是,由于缺乏政府的监督和控制,儿童福利院成为老板们赚钱的工具。在这种情况下,很多有识之士对儿童福利院感到失望,他们相信让儿童回归家庭、回归农村是更好的选择。查尔斯•布鲁斯找到了将城市融入农村,让孤儿得到家庭关爱的办法。1853年他发起建立了美国第一个接受“家庭关爱”计划的儿童福利机构——纽约儿童救助协会。协会在纽约市区中寻找孤儿、弃儿,他们把这些儿童集体送到西部和南部等需要劳动力的农村地区去。布鲁斯相信,在农村家庭,孩子们能够得到最大的自由,并且能够展示他们的能力。这种方式取得了很大成功,从1854年到1930年间,这种方式把大约150000名儿童从纽约安置到中西部家庭中。

20世纪以来,特别是“经济大萧条”以后,美国的社会福利思想发生了一次重要的转变。从前人们认为社会救助和社会福利应该主要依靠民间组织的想法被放弃,美国政府开始主动承担其国民福利的责任。在儿童福利方面,政府通过不断的立法确立了一系列福利方案,一套完整的儿童福利体制逐渐建立。台湾学者郭静晃认为,1909年以来,美国儿童福利政策大体可以分为六个发展阶段——启蒙期、创建期、大社会期、合伙期、新联邦期及调整期,有关各个时期的大约年代及相关立法条件见下表:

美国儿童福利政策转型阶段及立法条例

阶段    年代     立法条例及依据
启蒙期   1909     1.白宫儿童会议
      1912     2.联邦儿童局成立
      1920     3.儿童福利联盟建立
创建期   1935     1.社会安全法通过实施
             2.联邦卫生、教育与福利部实施社会福利一元化具体措施
大社会期  1964     1.民权法案
      1964     2.经济机会法案
      1965     3.贫民健康保险
合伙期   1973     1.儿童虐待预防法案
      1975     2.社会安全法案20条款
新联邦期  1980     收养辅助与儿童福利改革法案
调整期   1995     与美国订约

从上表大体可以看出不同时期美国儿童福利政策的取向。20年代是儿童福利制度的创建时期,30年代反映了社会经济大萧条,强调社会安全,60年代重视工作取向,70年代重视儿童虐待等社会现象,80年代儿童福利改革强调家庭取向,90年代克林顿入主白宫以后,特别重视儿童照顾及发展等预防性儿童福利。

二、福利项目分析

美国儿童福利制度的项目设计具有明显的残补取向。 根据美国儿童福利联盟(Child Welfare League of America)的说法,“儿童福利是针对那些父母无能力照顾、社区资源不足的儿童青少年,提供促进其家庭和社区养育、保护儿童能力的服务。因此,儿童福利服务是支持、补充或替代父母功能不足、有缺陷或停顿的情况,以及修正现有社会机构,或创立新机构来改善儿童及其家庭的状况。”[8] 从福利项目的设计来看,几乎所有项目都是针对贫困家庭,大部分福利项目的执行都是以资产调查为基础,充分体现了“穷人靠国家,余下的人靠市场”的制度设计原则。儿童福利项目安排非常详尽,几乎涵盖了儿童需求的每一个方面,以下是美国儿童福利的主要项目:在收入保障方面,“抚养未成年子女家庭援助计划(AFDC)”是对有孩子家庭的重要补助项目。ADFC的前身是1935年美国社会保障法建立时所确立的“失依儿童补助(ADC)”,该计划旨在帮助“父母一方丧失劳动能力、死亡、长期离家出走或失业家庭”里的孩子。“抚养未成年子女家庭援助计划”由联邦健康与人文服务部与各州的人文服务局共同管理。联邦机构审批州计划和拨款、提供技术支持、评估各州实施该计划的运作情况、制定标准、收集和分析有关数据。各州制定受助资格,每月寄支票。该计划的费用支出和覆盖范围非常大,1988年,370万家庭中有1090万人,包括730万儿童(几乎是每9个儿童中就有一个)平均每月接受援助,总金额达170亿美元。其中,联邦政府平均支付AFDC成本的55%,州政府支付40%,其余由地方政府支付。[9] 除了直接现金给付之外,美国政府还通过“所得税收抵免(ELTC)”为有孩子的低收入工人家庭的提供补助。为了确保受益者是低收入家庭,EITC给受助工人支付的工资额有一个上限。超过这一限度,收入所得税抵免将按比例逐步减少,直到最后达到“收支平衡点”时,收入所得税额抵免减少为零。1994年,有一个孩子的家庭收入是7750美元,可获得26.3%的收入所得税抵免,即最多可以减少2038美元的收入所得税额,这也是家庭收入在7750—11000美元之间所能享受到的最高减免额。超过这一限额,收入所得税抵免将减少,直至最后为零。有两个或两个以上孩子的家庭可以享受更多的收入所得税抵免。

为使儿童免受饥饿的痛苦以及在成长过程中获得足够的营养,美国有众多的食品和营养计划,最中影响最大的是食品券计划(Food Stamp)。食品券的接受者必须是家庭毛收入低于联邦贫困线的130%;或者净收入(适当扣除某些收入、与工作有关的必要开支、自己掏钱的医疗费用以及超出的住房开支等)低于贫困线的人。尽管这项资助并不考虑婚姻状况和有无孩子,但是面临饥饿的家庭及其儿童从中受益良多。除了食品券外,有三个营养计划是针对学龄儿童的,即“全国午餐计划(NSLP)”、“全国学校早餐计划(NSBP)”和“暑期食品服务计划(SFSP)”。这些计划的目的是帮助各州“在一个适当的支出成本上为所有儿童提供足够的营养食品”,并且通过鼓励“消费国内有营养的农产品”来支持农民。因此,20世纪40年代设计这些项目的时候有着双重目的,一是弥补儿童的营养不足的缺陷(特别是钙和铁的摄入量不足),二是使农场主摆脱农产品过剩的困扰。家庭收入低于联邦贫困线130%的儿童可以享受免费早餐和午餐。收入在联邦贫困线130%—185%的儿童可享受低价伙食。学校营养计划由联邦总税收收入资助,美国农业部食品营养司通过州教育部门管理。各州负担各州的管理费用。1992年财政年度,该计划共提供了8.52亿份学校早餐和41亿份午餐,价值约52亿美元。

在医疗保障方面,医疗援助计划(Medicaid)是美国最大的为穷人提供的医疗保险计划,该计划主要是针对符合“抚养未成年子女家庭援助计划(AFDC)”或“补充收入保障(SSI)”的人群。 各州还可以将“医疗援助计划”提供给一些“绝对贫困群体”,例如家庭收入低于联邦贫困线185%的怀孕妇女和1岁以下的婴儿,以及开支过度而导致“医疗贫困”的人。此外,凡未满二十一岁的未婚少女,如遇到特殊情形(指怀孕、吸毒、酗酒、性病、受到性侵害、性虐待或精神健康等问题),可申请医疗援助。尽管“医疗援助计划”并非专门针对儿童, 但该计划在贫困儿童医疗保障方面该项目发挥了重要作用。在儿童医疗卫生福利方面,除了“医疗援助计划”外,还有“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划(WIC)”。 该计划每月为婴儿和5岁以下的儿童、 孕妇和哺乳妇女提供一包含有各种人体所需的营养食品。这些食品包含蛋白质、铁、钙、和维他命A、B6、C,这些营养成份在低收入的妇女和儿童的日常饮食中极易丢失。“妇女、婴儿、和儿童特别补充食品计划”由美国农业部和食品营养服务处和州人文服务局共同管理,申请者必须是营养缺乏且家庭收入低于联邦贫困线185%的人。1992年,540万妇女、婴儿和儿童收到WIC 救济金。40%以上的美国出生的婴儿受助于该计划。“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划”是美国最受欢迎和最成功的预防性健康计划。

在教育方面, 美国政府对儿童的基础教育资助非常大。 美国的公立幼儿园(Kindergarten)是最大的政府资助项目,其功能主要是为儿童上学做准备。此外美国还有一种专为贫困家庭孩子设立的幼儿园(Head Start)是约翰逊反贫穷法的产物,孩子在那里可以学习知识,掌握一些基本技巧。1991年美国对6岁以下的儿童照管与发展方面的花费是239亿美元。除了直接资助和开办公立学校外,美国政府还采用教育券帮助贫困学生购买他们所选择的学校教育。以威斯康星州为例,该州密尔沃基1990年采纳了全国第一个地区性学校教育券计划,提供免税学费券,使得低收入家庭的子女——几乎全部非裔和西班牙裔美国人——有能力选择公立或私立(非教会)学校。1995年,所提供的教育券价值3600美元,超过1000名学生参与了该计划,占该地区学生总数的1%。

从以上对各个项目的分析中可以看出,美国儿童福利制度是一个项目繁多、层次复杂的多元体制。福利项目的内容涵盖收入保障、食品与营养、医疗卫生、教育和住房等领域,福利形式包括现金、所得税抵免、实物、服务和代金券等等。在管理上实行中央与地方分权,具体到每个项目又分属不同的部门管理,各部门间权责分明,各司其职。

三、改革与发展趋势

尽管美国儿童福利制度在预防儿童贫困、促进儿童健康成长方面发挥了重要作用,但是它的社会效应和成本效应却一直受到人们的置疑。以儿童饥饿状况为例,1989—1990年,华盛顿食品研究和开发中心(Food Research and Action Center, FRAC)发起的对全国7个州的儿童饥饿程度调查表明,美国有大约550万12岁以下的儿童处于饥饿中,超过600万的12岁以下的儿童面临饥饿威胁。每四个12 岁以下儿童中就有一个遭受食品短缺之苦。事实上, 美国社会福利制度的发展对于预防老年贫困方面所取得的成就最为显著,而儿童贫困问题却越来越严重。有研究表明,90年代中期65岁以上人口的贫困率低于6%。但是1999年18岁以下儿童的贫困率是16.99%,对于单亲家庭的非裔美国儿童来说,他们的贫困率几乎达到50%。因此很多人认为,美国的社会福利政策是明显偏向老年人,这种制度设计有损于“代际公平”。

尽管美国儿童贫困问题越来越严重,但人们对于儿童福利项目的怀疑和争论却越来越多。所有争论和怀疑概括起来主要包括三个方面:一是儿童福利项目的工作激励效应。过于优厚的给付导致福利依赖而丧失工作动机的问题在很多研究中都能到证明。一项对西雅图和丹佛收入维持试验(SIME/DIME)(注:西雅图和丹佛收入维持试验计划SIME/DIME)是美国历史上最大、最精心控制的收入维持试验。参与试验的样本包括4706个家庭,44%在控制组,其余被分成11个试验小组。每个试验组领取三种年收入维持水平中的一种——3800美元、4800美元和5600美元——并征收不同的税率。)的全国性影响的估算表明,一份相当于75%的贫困线的收入保障和50%的负税率会减少丈夫工作努力的6%、妻子的23%及女性户主的7%。很多人认为,领取AFDC家庭补助的妇女担心她们一旦去工作会使她们的补助因为收入上升而下降,因而她们不愿意去工作。二是儿童福利项目的生育刺激效应。关于这一点一直存在争论。按照美国的福利制度,一个16岁以上的女性如果有小孩,那么她会在未来20年中有属于自己的住房、免费医疗照顾、食物券和定期收入。而且小孩越多,这种配给就越多。因此,人们有理由认为这无疑会改变妇女的生育行为,特别是刺激贫困妇女的生育行为。但通过国际比较发现,这一点似乎并不成立。最明显的例子就是法国和瑞典。法国和瑞典有着工业化国家中最慷慨的儿童津贴,但是这两个国家的生育率却一直在下降。三是儿童福利项目的家庭稳定效应。这也是一个存在争议的假设。一方面人们认为,可靠的经济援助有利于家庭稳定,减少因为经济压力而离婚的风险。另一方面人们认为,稳定的收入和经济独立会减少婚姻维持的动机。西雅图和丹佛收入维持试验(SIME/DIME)对这些假设做了检验,结果证实收入保障降低了婚姻的稳定性。 与控制组相比,试验组中收入在3800美元水平上的离婚率,黑人高出63%,白种人高出184%,墨西哥裔美国人高出83%。由于以上种种原因,人们对于现行儿童福利制度存在普遍的置疑。公众抱怨现行的儿童福利制度开支过多(例如,从1989年到1993年,AFDC的受益家庭数目增长了30%以上),经济援助导致未成年少女早孕,破坏了工作道德,助长了人们的懒惰作风等等。在这种情况下,联邦政府对原有的福利项目进行调整,其中最重要的举措是1996年颁布了《个人责任与就业机会协调法》(PRWORA)。这个法案从根本上改变了“抚养未成年子女家庭援助计划(AFDC)”的体制和方法。新法案废除了AFDC项目,取而代之的是“贫困家庭临时援助(TANF)”。新项目的主要特点表现为以下三方面:

一是节省开支。在新法案执行之前,所有资产调查合格的贫困单亲家庭均有受益资格,从而有权获得由联邦和州共同出资的现金援助。当申请人数增加时,州政府官员可以向联邦申请增加拨款。而在TANF项目下,各州不再获得联邦政府无限制的资金支持。他们只能从联邦政府获得一笔固定的拨款,如果实际支出超出联邦政府的拨款额,州和地方政府必须自行承担额外的费用,或者可以减少对受益者的援助——通过削减津贴,或者减少受益期限,或者调整受益条件。如果联邦拨款有节余,州一级可以将节余部分转入下一个财政年度。

二是工作要求。从项目的名称“贫困家庭临时援助”可以看出,“临时”意味着福利的领取不是无限期的。在旧的项目下,单亲父母有权享受救助一直到最小的孩子达到18岁。而在新项目下,所有的家庭只能获得累计60个月(5年)的援助。在领取福利金过程中,各个时段都可能有更进一步的要求。比如单亲父母在领取福利金的2年之内,被要求每周至少工作20个小时。

三是资格群体的行为表现定位,这一点是对传统按道德标准定位救济对象的回归。新的项目不像AFDC那样建立在“需要”的基础上,而是以单亲妇女的行为表现为依据。例如,新项目对妇女的养育技能提出了更高的要求。按照TANF的规定要想获得全额补助,妇女必须遵守一定的养育标准,比如妇女必须证明已为孩子注射了免疫剂,孩子必须按规定入学等等,此外,新法案还对有福利欺诈行为和犯有毒品罪的人施加严格的期限约束。

改革所造成的影响是双重的。福利项目资金的削减和控制必然会加剧儿童贫困问题。而对于福利领取者的工作要求和道德要求,有些人会努力改变自己的行为以满足政策要求。而有些人即使努力也注定会成为失败者。对于那些不能满足政策要求的失败者来说,他们的经济状况可能会显著恶化。此外,更严格的资格审查还会加重行政负担。尽管有种种的负面影响,但改革不得不进行。美国儿童福利制度改革所产生的长期影响还有待于未来实践中进一步检验。

转自北大法律信息网

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