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白焰:从瓮安事件看县长直选 (附 许志永: “每一个县都是瓮安”)
作者:dokknife
发表时间:2008-07-16
更新时间:2008-07-16
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白焰:从瓮安事件看县长直选

                         ·白 焰·

中国人民大学的“中国选举与治理”网站,最近贴出一篇题为“每一个县都是瓮安”的警世文章(附后)。文章就瓮安事件说了这样一些话:

“当人民遭遇不公正的时候,司法不能成为正义的底线,人民代表不能为人民做主,在这样的权力体制下,他们几乎只有一条路——上访,但这条路也越来越成为死胡同,上访得到一个转办函回到地方几乎还是没用。从新闻舆论上看起来这个社会一片歌舞升平,但私下里中国人只要谈起政治几乎都在抱怨,这是一个严重缺乏正义的社会,一个潜伏着巨大危机的社会。”

在结尾时,该文章又说:

“2008年8月,当中国能够凝聚人心的最后的口号已经用尽,中国向何处去?是继续压倒一切直到崩溃,还是真正开启政治改革,建立真正民主法治公平正义的社会?所有对国家负责任的中国人都应该认真思考。”

我佩服文章作者许志永的洞察和勇气,知道他把每个县比作瓮安是出于焦急。的确,当县政府和人民对立到瓮安这种程度,每个具有危机感的中国人都需思考中国县政府的改革。自然,县政府的改革需以人民行使权力作为前提和终点。

自秦汉至清代,县是中国的地方初级政区和行政基本单位。那时,中国的行政体制大体分为中央-郡-县或中央-州-县三级,县以下不设治,由士绅治理,县官由朝廷任命。然而,由上面派来的县官仅仅履行国家统治的政治职能,忽视地方管理的社会职能。他们常常贸贸而来,匆匆而去。结果,用谭嗣同的话,“无怪乎官之视民如驿卒,民之视官如路人也。”针对这种情况,腐朽没落的清朝政府居然在1909年颁布了《城镇乡地方自治章程》,该章程规定各州县设立议事会作为自治议决机构,其议员经选举产生。看得出,章程宗旨是用县议自治来平衡朝廷官治,但章程未能给予县议事会罢免县官的职能。

入民国后,国民政府将州以及府、厅一律改为县,并且着手实施“新县制”。作为地方自治制度,新县制实际是孙中山倡导并一贯主张的“分县自治”的模式。针对封建专制独裁和军阀割据混战,孙中山在一次群众集会演讲中说,中国“积十一年来之离乱与痛苦之教训,当知中华民国之建设,必当以人民为基础;而欲以人民为基础,必当先行分县自治。”至上世纪30年代中期,分县自治主要是提高县级地方相应的财力,为牵制各省军阀割据提供可靠后盾。在此指导思想下,县自治财政,设立县公库和银行。但是,由于抗日战争上升为主体,以民为本的自治没有能够提到议事日程,真正意义上的新县制建设始终没能搞起来。

新中国成立后,国家行政体制从民国的中央-省-市-县四级,跃升为中央-省-市-县-乡的五级,并且得以保持。且不说这种多层级体制所带来的官僚臃肿和对社会资源和空间的吞噬,它的统制的叠加,激化了各级政府在财政配置上的权力斗争和官员的营私舞弊。万变不离其宗的是,县官仍然由上级任命,仍然是中央通过中介(如省市)布置在基层的代言人。中国政府体制和过程仍然是僵硬的单一制。这种由上而下的层层任命制度,使得权力使用者只对掌控干部任用权的上级负责和服务。当然,中央需要依靠盘踞并熟悉地方的官吏执行和贯串国家意志,不惜以他们的腐败为代价来维护稳定。比如,四川地震学校倒塌的渎职问题几乎销声匿迹、无人问责。

应该说明,干部任命制度并不是一无是处,上级对失职下级也不是一味放任自流。上面所说的问题是相对人大追究无法兑现而言。中国宪法里有县人代会的设立和选举,也有县人代会选举和罢免县长。可是,有多少县长的罢免是通过宪法规定的县人大程序?瓮安县长王海平的免职是贵州省委和黔南州委的“调整决定”,因为他是一个党员。调整完后,党的纪检监察部门对罢免官员追究领导责任。人代会虽有追究责任的权力和机制,但没有追究的胆量和意愿,县官自然有恃无恐。

几年来,地方政改一直是中国政治生活中的一个话题。仔细听来,对此话题的讨论多围绕于是否废除“市管县”,实行省直管县;或者倡导“县改市”,使县在法律地位上与地区和市平行。前者是为了减少行政层次,后者是为了减少县的数量。两者的共同点是扩充县的管理权力。但是,地方政改更应该是政治改革,而不只是行政改革。县级政治改革的要义是赋予人民自治的切实权力,这归根结底就是让人民直接选举他们能够信任的县长。换言之,县长直选是通过选举的方式,让人民直接行使对权力的赋予权和分配权,既而迫使权力使用者县长对大多数选民负责,为他们服务。当失去选民的信任,县长就会被替代,从而失去赖以行使权力的基础,丧失滥权谋私的机会。

有人会问,中国宪法不是已经授权县人代会选举县长了吗?话是这么说,实际上,县长的任职和免职是上级党委决定,然后交给县人代会走过场。于是,县长唯上不唯下,唯官不唯民,同时俨然一方诸侯,为所欲为。有人会再问,人民选举县长能够保证选出好人吗?回答是,不能保证每次,但能保证多次。选举其实不是保证机制,而是保障机制。这就是说,当选举不能兴利时,选举可以除弊--下次的选举可以淘汰上届不称职的人。选举也不是一蹴而就,因一次投票而万事成功。选举是细水长流,因每次投票而逐近人意。还有人会问,鉴于目前已有的七大姨八大姑式的各种监督(如宪法监督、人大监督、检察监督、政协监督、审计监督、党的监督、公民监督、舆论监督等),何必还搞选举?选举大于各种监督的总和。一个人民选举的县长比上面硬塞给的县长来得可靠,一个可靠的县长可以省去很多监督追究的麻烦。勿庸置疑,选举不是解决一切问题的灵丹妙药,选举的实行还会产生新的问题。但是,它比已经试过的制度要更直接,更符合逻辑、更有效果。

有人会说,党是政府的权力中心,人民只选举县长于事无补。这话不假,但只对了一半。由于党政不分,县委对县政府的领导可以看作是中央对地方的领导,这体现并维持了中国的“大一统”单一制。在保留现在党领导政府的框架的前提下,县长的选举虽然具有局限性,但并不是于事无补。它首先是实行县级直接民主的尝试,可以逐渐确立民选官的信念;其次是党政为各自的选民负责,并在职能上分开、在关系上包容、在权力上制衡(如果县长是党员,县党委监督;如果县长不是党员,县人代会监督);再其次是为上级地市选举积累经验。这个既保留党又改革政府的想法是一个折中,妥协于党政双重领导的客观存在。其实,中国历代的官治与自治斗争都是在三七开甚至八二开的比例上进行。由于地方权力的渊源来自于中央政府的派生,地方政府无论怎样改革也不会走向势均力敌的联邦制。这个不可能性可以平息对分裂的担心,也可以抑止把自治称为分裂的企图。

还有人会说,县长直选是行政一把手的选举(相对已经通行的各级人大选举),因此要按部就班,由下而上地渐进——从村民委员会到乡镇,再从乡镇到县。直接选举目前已在村委会(以及居委会)实行。虽然已经进行多年,但严格地说,村直选不在政府范畴之内,而是在编制以外。理由有二:一是中国的基层政府是乡镇,乡镇和村委会的关系不是领导关系,而是指导关系。二是村委会的成员——主任、副主任、委员,不是干部,而是农民。那么为什么要绕过乡镇直选?原因很简单,乡镇人口单一,管辖范围小,自治程度低,因而影响力不大。相比之下,县是区域性的政治经济文化中心,是城市与农村的纽带,人口小于城市易管且颇具代表性,瓮安事件本身就说明了这点。在这个意义上,与其盲目无期地等待乡镇直选接上茬,然后再旷日持久地试验下去,不如直截了当地在县里进行政府行政首脑的选举尝试。它的成功将反过来推广到乡镇。

政治改革在每个封建朝代都或多或少地发生过,有的还相当大胆,显得超前。秦汉实行过“征召制度”,即皇帝直接下诏征求“隐居严穴之士”中德高望重的宿儒和名士做官。清朝实行过“回避制度”,即县官任职回避本籍省份五百里之内和邻省的制度,意在避免地方官员结党营私。今天,“与时共进”的口号不绝于耳,殊不知现在的时尚和潮流是选举民主,可是中国的选举民主不知折腾了多少时间仍在政府系统以外的村选起点上徘徊,仍没有“不拘一格降人才”。自抗震救灾以来,中国媒体常用“第一时间”来比喻应急速度之快。中国约有1800个县,每个县都或多或少潜伏着瓮安式的危机。什么应该是解决瓮安式危机的第一时间?如果不用第一时间对待,更待何时?

我知道,每当谈及选举,总有人会斥之为西方或干脆美国民主的推销、兜售,不怀好意。可是回顾一下历史,“中国自19世纪中叶以来开始的近代化历程,主要不是源于自身文明的逻辑发展,而是源于外部异质文明的输入”(魏光奇)。中国历史富有宫廷统治术,西方近代的民主思想却启蒙了人民大众。现在不是依然如此吗?不仅仅是外来文明的输入,几乎每次变革都是始于外部压力。至于拒绝不管来自西方还是东方民主思想的人,他们的潜意识仍旧是只许州官放火,不许百姓点灯。当然也有来自另一面的意见,认为在“党管干部”的前提下搞县长直选充其量是改良。

孙中山说:“以县为自治单位,所以移官治于民治也。今既不行,则中央及省仍保其官治状态,专制旧习,何由打破?”打破旧习的诀窍不在于如何维持现状,而在于让人民学会当家做主。自治是民治,民治是民选。应该看到,县长直选是否可行,在眼下还需要更多的讨论。中国人普遍有两个错觉,就是(1)政治改革必须等到条件十全十美,否则按兵不动;(2)政治改革一经启动,必须保证万无一失,否则弃之不用。要知道,改革条件是一点一滴地创造出来的,改革成功也是一点一滴地积累起来的。等到一切完善时,改革也就没有必要了。

注:魏光奇:《官治与自治》第54页。

□ 读者投稿

                    ※   ※   ※   ※   ※

                       附文:每一个县都是瓮安

                          许志永

2008年6月28日,因为一个中学生的死难和家属遭遇的迫害,贵州瓮安县突然爆发了数万人参与的暴力事件。瓮安事件看起来极其偶然,但有它的内在必然性,不仅是瓮安县官民矛盾的必然性,同时也是中国问题在某个环节爆发的必然性。

值得注意的是,根据贵州日报的报道,在这起事件中,县委县政府被围攻,公安局大楼被焚烧,省委书记与地方人士座谈中“县人大代表、县政协委员在座谈会上踊跃发言,纷纷要求党委和政府要严厉打击破坏分子,维护社会稳定和谐。”却没有报道随后“组织召开有老干部、群众代表、个体工商户、中学生及教师等现场目击者参加的群众座谈会”的发言情况。从报道可以看出,包括人大、政协在内的官僚阶层和普通公民阶层之间已经出现深刻断裂。

数以万计的“无利益相关者”为了表达某种公共义愤突然爆炸式参与,形成中国特色的“群体性事件”,这背后是长期压抑的社会不满情绪,而社会不满情绪之所以能够长期积累,是因为中国特色的权力体制。在一个权力只对上负责、不对下负责的“唯上”制度下,地方官员几乎从不考虑人民满不满意,不考虑社会正义,他们只考虑自己的官位,对他们来说,最重要的是让上面满意,他们最看重来自上级的指示。当人民遭遇不公正的时候,司法不能成为正义的底线,人民代表不能为人民做主,在这样的权力体制下,他们几乎只有一条路——上访,但这条路也越来越成为死胡同,上访得到一个转办函回到地方几乎还是没用。从新闻舆论上看起来这个社会一片歌舞升平,但私下里中国人只要谈起政治几乎都在抱怨,这是一个严重缺乏正义的社会,一个潜伏着巨大危机的社会。

从2000年以来,中国社会群体性事件逐年上升,但2007年有所缓和,因为这一年以重庆钉子户事件和厦门PX事件为标志,政府的处理比较温和,给民间社会增添了希望,这一年社会矛盾有所减缓。但进入2008年以来,由于稳定压倒一切重新成为高调,各地社会矛盾重新积聚,在某个地点爆发是必然的。爆发点在贵州瓮安,在湖北天门,在重庆万州,还是在安徽池州,地方不同,但逻辑相同。

从更广泛的意义上讲,辽宁西丰县委书记进京抓记者,一年数万起群体事件,聚集在北京的成千上万访民,各地层出不穷的抢受害人尸体现象,城管打死人的消息层出不穷,都是同一个逻辑的必然结果,那就是权力不是来自于人民的选择,权力只对上负责不对人民负责,社会缺少公平正义,人民长期压抑的结果。

对瓮安事件的定性和处理以及媒体宣传不仅伤害了瓮安人民,同时也伤害了普通的中国人。因为愤怒的人群中有人曾经是吸毒者和犯过罪的人,所以人民就成了吸毒者和劳改释放分子,事件就成了打砸抢烧,于是中央被地方官吏绑架了,这本来只是地方事件,于是上升到危害共产党执政、危害中央权威的事件。2008年以来,这样的事件已经不止一起。

几乎与瓮安事件的同时,为了迎奥运,各地展开新一轮县委书记大接访活动,仍然是头痛医头脚痛医脚,仍然是自上而下的恩赐。2008年8月,当中国能够凝聚人心的最后的口号已经用尽,中国向何处去?是继续压倒一切直到崩溃,还是真正开启政治改革,建立真正民主法治公平正义的社会?所有对国家负责任的中国人都应该认真思考。

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共有1条评论
1   [dokknife 于 2008-07-16 11:20:31 提到] [FROM: 10.]
奥运和中国的真相——面子问题和里子问题


                         鲍彤

共产党领导一切,而民主和法制对它无可奈何的制度,是使好人上升为神的制度,也是使意志不坚定者堕落为鬼的制度,更是老百姓永世不得成为公民的制度。我认为,这是从瓮安事件中暴露出来的最重要的真相和结论。

一、面子问题

奥运在北京开,是中国向全世界展示丰采的好机会。奥运每四年开一次,不在这里开,就在那里开,总得找个地方。别的国家的领导人不难以平常心对待奥运,中国就很难,几乎不可能,恐怕办不到。

为什么中国办不到?因为北京获准举办奥运的时机,是在六四屠城之后。为了声援中国人民,国际社会针对中国的几个屠夫,进行了持续的谴责和声讨。为了表达对十多亿人民的情谊,大家又决定,选择北京,举办奥运。这些,本来都出于人民之间的友谊。但屠城遗产的继承者,视前者为妖魔化中国,敌对势力亡我之心不死;视后者为时来运转,好像一夜之间,灰姑娘变成了绝世美女。十几年了,有的人言必称奥运,以奥运为中心,为动力,不惜一切人力物力财力,倾其全力,唯一的目的,就在于一展丰采,——当然,不是天安门母亲的丰采,不是上访者和农民工的丰采,而是展示稳定压倒了一切之后的丰采,展示它的崛起与它的和谐。要知道,这就是屠城的收获。不屠城不能崛起,不屠城无法和谐。有中国特色的领导制度,一经奥运鉴定验收,就是实践证明了的最好的制度。老外,赞美吧!爱国者,自豪吧!一念及此,血脉贲张,哪里生得出什么“平常心”?

各国的运动员、运动爱好者以及旅游者,高高兴兴,来到中国,不是来朝圣的,更不是来找岔子的。他们来干什么?来参赛,来观光,看看,听听,玩玩,享受享受,经历经历。中国有什么?有为秦始皇殉葬的兵马俑,也有使马可波罗赞叹的异国情调。中国是发生过义和团的地方,是经受过八国联军的地方。紫禁城前的天安门,见证了毛泽东时代潮水般的红卫兵,也见证了邓小平时代潮水般的坦克和冲锋枪。中国是社会主义阵营土崩瓦解之后,唯一巍然屹立的马克思主义、社会主义、无产阶级专政的堡垒。凡此种种,都是世界级的奇迹,足以使数以百万计的观光客流连忘返,回去以后,告诉亲朋好友,乃至子子孙孙:我,2008年,到过中国,到过那个神奇的,神秘的,神话般的中央王国……。

除了猎奇的观光客,还有思考的观光客。他们是全球村的居民,他们愿意深入观察中国,认真研究中国。他们需要了解中国的真相。一旦发现了中国的优点,中国就众望所归,成为吸铁石,人们就会如饥似渴地要求移民到中国来,成为中国共产党领导下的公民,享受被领导的幸福。问题在于,长期以来,了解中国真相是个天大的难题。为什么?因为中国的消息,是一种有领导的消息。中国的记者,可以报道什么,不准报道什么,按照什么主旋律报道,必须服从中共中央宣传部的领导;而外国媒体,允许到什么地方,可以采访什么事件和人物,则必须接受外交部的管理和安排。长期以来,一贯如此。2006年底,为了在奥运期间树立开放的新形象,国务院宣布,从2007年1月1日起,允许外国媒体,在中国境内享有自由采访的“权利”,不,应该说,享有自由采访的“特权”,因为这种待遇,中国记者不得享受。这是勇敢的一步。实际执行的结果,似乎这种新闻自由,只限于和谐的地方,不和谐的地方就没有自由——正像言论自由,只给和谐的公民,不给不和谐的公民一样。所以,即使常年住在中国,要了解中国的真相也不容易,何况走马观花!

因此可以预言,由于很难了解中国的真相,在奥运的感染下,能够毅然决然,“万国衣冠朝冕旒”,从而弃旧图新,归化入籍者,极而言之,想必是凤毛麟角,稀世奇珍,这是可以准确地预言的。至于嘴巴上的赞扬,则一定会在外交场合和内部参考上潮水般地涌来,满坑满谷,这也是可以准确地预言的。谁说中国的真相不可知?这两点就是可知的!

二、里子问题

最近的人命案,有助于中外人士了解中国的真相。贵州瓮安县,一位少女尸体在河中出现,接着,民众群起围攻公安局。新华社报道,他们是一群“不明真相”的人。我相信,没有新闻自由的地方,的确没有真相可言。远在北京的新华社,也未必洞悉真相。但接着,新华社从贵州传出了真相。这是省委书记告诉大家的,他是在现场处理瓮安事件的最高级官员。他指出了两个真相:第一,“瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中,侵犯群众利益的事情屡屡发生。”第二,“在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中,一些干部作风粗暴、工作方法简单,甚至随意动用警力。”很清楚,屡屡侵犯群众利益就是真相,随意动用警力就是真相。瓮安事件就是在这样的真相下爆发出来的。因此,这个事件的主犯,不言而喻,当然是那些屡屡侵犯群众利益的人,以及随意动用警力的人。

弄清这个真相很重要。在全国土地开发、资源开发、移民安置、建筑拆迁之类的大崛起中,爆发出来的群体性事件成千上万。过去公布过。2004年有八万多起,每五分钟一起。2005年以来,为了和谐,不再公布了,但不等于爆发的数量减少,更不等于力度减弱。我斗胆断言,只要侵犯群众利益,连同随意动用警力,只要产生这两大现象的制度不改变,肯定永世不得安宁。罪魁祸首,不是别人,就是侵犯群众利益的制度,加上随意动用警力的制度。两罪俱发,闹得民不聊生。能够造就“同归于尽”心态、以及“铤而走险”行为的制度,一定不是长治久安的制度。危险的是,在中国,确确实实存在着侵犯群众利益的制度,随意动用警力的制度。是的,这是制度,而不是制度以外的行为。

新华社报道那位书记讲话时,用的是无主语句。谁侵犯了群众利益?谁随意动用了警力?无主语,要你猜。外国人可能会猜到黑社会上。中国人司空见惯,一猜准对,有权干这种事情的人,按照制度,除了党政警的领导,还能是谁!不出所料,接下来的报道,就是县委书记、县长、以及公安局的政委、局长免职。

公民的利益是可以侵犯的,国家的警力是可以随意动用的,这就是中国的真相。因为中国一切领导人,除了最高领导是天上掉下来的,其它领导人,都是从上到下任命的,一切选举,都是演戏。尧、舜、禹,一个任命一个。秦始皇设郡县,行政长官由皇帝任命。毛泽东批示:“百代犹行秦政制”,这个制度太好了,所以“劝君少骂秦始皇”。凡是靠“等额选举”保驾上台的官员,有上级的赏识,除了洁身自好自己管自己,老百姓哪能奈何得了他们!

(附言:无怪乎中央至今不许香港普选,是怕影响大陆,发生交叉感染也。本来按照中英联合声明,中央只管国防和外交,其余一切,港人治港。不知道从什么时候开始,要么中英联合声明已成废纸,要么按照最新分类学,普选被归入了国防或外交。)

总而言之,从省,到市,到县,到乡镇,党委书记及其战友,受命于天,领导一切,权力无边,包括资源开发、移民安置、建筑拆迁,也包括随意动用警力,都是职权以内的“家常便饭”。我深信,共产党内一定有最好的人,公正廉洁,这样的人不会少;也一定有最坏的人,昏庸无道,鱼肉百姓,这样的人也不会少。请看,最高层就良莠不齐嘛,政治局委员当中,有好人也有坏人。所以,共产党领导一切,而民主和法制对它无可奈何的制度,是使好人上升为神的制度,也是使意志不坚定者堕落为鬼的制度,更是老百姓永世不得成为公民的制度。我认为,这是从瓮安事件中暴露出来的最重要的真相和结论。

出路何在?据那篇新华社报道,省委书记说了,必须加强纪律检查委员会的工作。我不相信那是一条出路。毛泽东如活着,也不会相信。1945年,黄炎培问他,共产党夺到政权后,将如何避免腐败?毛说过“我们有纪委”吗?好像没有。如果我没有记错,毛泽东是说,“我们有民主。”的确,民主才是出路。问题在于,我们有民主吗?什么时候有过?高举毛泽东旗帜的诸位先生,能不能告诉大家一下?

把面子看得重于里子的人,同把公仆看得重于公民一样,至多只知道头上有党有纪委,心中不会有人民和法律的观念。无怪乎当年赵紫阳主张“在民主和法制的轨道上解决问题”,就被几个人判决为“分裂党”和“支持动乱”,这就叫中国的特色和真相,呜呼!

□ 原载《动向》2008年7月号

 
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